英国民间公益组织的发展及对我国的启示

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    英国的民间公益组织有着悠久的历史。早在12-13世纪,英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。1601年,英国颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规——《慈善法》,该项法规不仅划定了公益慈善组织的范畴,强调了这类组织所具有的公益性、慈善性和民间性等原则,而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架,给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据,对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。

    在英国,年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国慈善组织的经费来源于多种渠道,其中来自中央或地方政府资助、社会募捐是两个主要渠道。英国政府每年提供给慈善组织的资助总额约33亿英镑,相当于慈善组织每年营业总额的大约三分之一;除此以外,英国慈善组织每年开展各种形式的社会募捐活动,获得各种公益捐款约33亿英镑。这两项共占英国慈善组织每年营业总额的约三分之二。

    英国民间公益组织的收入来源除了一部分来自政府资助以外,还有很大的一部分来自社会捐赠。公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在公司捐赠方面,根据英国公司法的规定,只要在公司账目中申明提供公益捐赠,捐赠的部分就会免去公司所得税(约占30%)。在个人捐赠方面,英国的制度和美国有很大不同。英国法律规定,个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇,但免税的对象主要不是个人,而是慈善组织。因此所有的慈善组织在英国必须掌握相关的所得税知识,然后向政府索要退税的部分。

    民间公益事业之所以在英国能够发达兴盛,其原因大致如下:一是民间组织本身以推进社会福利、公益服务为其宗旨与使命;二是政府认识到自身的局限并将推动民间公益事业发展和公民社会的建设作为各级政府的目标与职能;三是在政府和慈善组织之间形成了良好的合作伙伴关系并制定了相关原则;四是政府从财政上大力支持民间公益事业的发展并设法保证财源;五是依法规定公开性和透明度为约束公共事业的基本准则;六是全社会都来参与公益慈善事业,将社会的慈善视为大家的慈善。

    处于转型期的中国社会亟待建立和发展我们自己的社会公益事业。英国民间公益组织的发展及其与政府关系的模式对于我国具有一定的借鉴意义:

    1.民间组织可以从政策上划分为民间公益组织和非营利企业两种类型。这样划分的意义在于:据此采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织,因其面向全社会开展公益慈善活动,要采取全面的免税优惠政策,并通过政府委托或政府采购给以资金支持,同时要鼓励它们开展多种形式的社会募捐活动,争取来自社会各个方面的公益捐赠,并鼓励志愿者积极参与这些组织的公益慈善活动。这类组织因其运作的是公益财产,应限制其开展经营性活动,依法强制贯彻公开性和透明度原则,并实行严格的社会监督。

    2.政府与民间公益组织之间应通过协议的方式明确合作伙伴关系。民间公益组织因其活动领域极为广泛且规模参差不齐,在活动上与各级政府及政府各部门都会发生关系,由于同处于公共领域,彼此之间发生不协调、摩擦甚至矛盾在所难免,COMPACT作为英国各级政府和政府各部门在处理与民间公益组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用,我们可以借鉴英国的经验探讨在政府与民间公益组织之间确立一些基本的准则,并将这些准则以协议或其它具有约束力的形式固定下来。

    3.政府应当将大力资助民间公益活动作为一项义务制度化。英国政府通过每年面向民间公益组织的33亿英镑的公益支出,实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务,表明动员民间公益具有极大的社会效益。我国的民间公益组织普遍面临资金困难,政府实际提供的资金极为有限且不规范。建议一方面借鉴英国的经验将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源,另一方面动用一定的财政资金,通过制度化的政府采购,以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持。

4.应当建立独立于政府行政体系的国家监督机构。监督管理民间公益组织是一项重大的社会责任,我国目前是通过设在民政部下的民间组织管理局主要承担这种监督管理职责的,这种二级局本身难于协调与其他政府部门之间的关系,加上部门利益导致相互推诿扯皮,使得现行体制做不到对民间公益组织的有效监督管理。可以参照英国慈善委员会的模式,在全国人大下面设立公益慈善委员会,专门负责对各类公益组织的监督管理,这样既可以有效协调与相关政府部门之间的关系,监督政府有关部门依法行政,同时又能有效监督和保护公益财产及其运作,真正向社会负责任。

5.尽快制定中国的民间公益组织法,通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展。英国的《慈善法》有四百多年的历史,并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法,仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行,社团等相关法规也亟待修改完善。可参照英国的《慈善法》和其他相关法规,尽快制定我国的民间公益组织法,通过立法推动对公益财产的保护并促进社会公益事业的发展。

当然,我国和英国的政治经济制度、社会文化背景都很不相同,直接照搬英国的模式对于我国民间组织的发展并不有利,需要在深入研究中国国情的基础上借鉴他国有益的经验教训,洋为中用,努力探索一条在法治基础上推动中国社会公益事业蓬勃发展的新路来。